上海正昌物業管理有限公司訴上海市財政局不服投訴處理決定案——政府采購領域投訴事項的處理及非法證據排除規則的適用

【案情】

上訴人(原審原告)上海正昌物業管理有限公司。

被上訴人(原審被告)上海市財政局。

2017620日,上海市政府采購中心(以下簡稱“市府采購中心”)受上海對外經貿大學(以下簡稱“外經貿大學”)委托,就“上海對外經貿大學學生社區物業管理服務”項目(以下簡稱“涉案項目”)在上海政府采購網上發布招標公告,同年711日開標,共有相關供應商上海上勤物業管理有限公司(以下簡稱“上勤公司”)、上海正昌物業管理有限公司(以下簡稱“正昌公司”)等13家公司投標。714日,市府采購中心組織評標委員會評標,評標委員會推薦得分排名第一的上勤公司為中標候選供應商。720日,市府采購中心在上海政府采購網上發布中標結果公告。正昌物業公司分別于同年719日、727日向市府采購中心提出質疑,市府采購中心于728日作出質疑答復,正昌物業公司對答復不服,向上海市財政局(以下簡稱“市財政局”)提起投訴。

正昌公司投訴書中的投訴請求為:“1.評標結果在未上網公示前,應該對外是保密的,而中標單位卻在評標當天就知曉。這種怪異現象竟然發生在政府采購平臺上,究竟是什么原因造成的,請求貴局給我司一個答復。2.請求貴局根據《投標評分細則》規定的內容逐項對所有投標書目錄及標書里面內容進行核對,投標書的確存在缺漏、大量重復、編排未按順序排列的,要求在各評委對每個投標人進行獨立評分的基礎上扣除漏扣的相應分值,同時在投標文件編制客觀分中扣除相應的分值,并且應將此大項綜合評分標準按降級打分處理,對報價合理性客觀分根據投標書中各項明細報價的實際情況,逐項客觀打分,最后再計算平均分值,然后按照每個投標人最終平均得分的高低依次排名,推薦得分最高者為第一中標候選人。3.處理投訴期間,要求財政部門書面通知招標采購單位暫停簽訂合同等活動?!?SPAN lang=EN-US>

201784日,市財政局依法受理了正昌公司就涉案項目對市府采購中心、外經貿大學提起的投訴。89日,市財政局向市府采購中心和外經貿大學發出書面通知要求暫停采購活動。就正昌公司所稱該項目在中標結果提前泄露的情況,市財政局于823日和次日,對上勤公司員工梁彪和李歆進行了談話核實,兩人均表示是從網上得知公司中標的消息,認為正昌公司投訴時提供的電話錄音被剪輯修改過。同時,評標委員會專家均向市財政局提交了包括未泄露相關投標信息、未私下接觸投標人等內容的《聲明》。同年914日,市財政局作出財采[2017]25號投訴處理決書(以下簡稱“被訴投訴處理決定”),駁回正昌公司的投訴。正昌公司不服,起訴至原審法院,請求撤銷被訴投訴處理決定。

 

【審判】

原審認為:市財政局作為本市市級財政部門,對于在市級政府采購活動中供應商提出的投訴事宜,具有依法受理和處理的法定職責。市財政局收到投訴后依法予以受理,并向市府采購中心和上勤公司進行了調查,審查認為正昌公司的投訴缺乏事實依據,遂作出被訴投訴處理決定,駁回正昌公司投訴。該決定認定事實清楚,適用法律依據正確,程序合法。正昌公司的訴請缺乏事實和法律依據。據此,原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,判決駁回正昌公司的訴訟請求,案件受理費50元由正昌物業公司負擔。判決后,正昌公司不服,上訴于上海市三中院。

 上訴人正昌公司上訴稱:涉案項目招標文件第五章《評標方法與程序》規定,投標文件不符合《資格條件及實質性要求響應表》所列任何情形之一的,將被認定為無效投標?!顿Y格條件及實質性要求響應表》中規定“投標人物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”。但是本案中,包括中標企業上勤公司在內的多家供應商,違反招標文件要求,大量使用退休返聘人員。評標委員會未按照招標文件要求,將這些違反《資格條件及實質性要求響應表》的供應商認定為無效投標,甚至將本應認定為無效投標的上勤公司評定為中標企業。上訴人認為,無效投標的供應商,最終成為了中標的供應商,屬于招標過程的嚴重失誤,既破壞了公平公正的招標程序,又損害了包括上訴人在內的其他供應商的權利。請求撤銷原審判決,發回重審或改判支持上訴人的原審請求。

被上訴人市財政局辯稱:上訴人所稱的其他供應商使用退休返聘人員的問題,未在質疑和投訴階段提出,故不是本案的投訴處理范圍。原審判決認定事實清楚,適用法律正確,請求駁回上訴,維持原判。

二審法院經審理查明,原審認定事實清楚,依法予以確認。

二審期間,上訴人正昌公司提供中標供應商上勤公司部分投標文件作為新證據,自稱該證據于原審判決后自上勤公司取得,旨在證明上勤公司在保潔、宿管等一線崗位大量使用退休返聘人員,沒有按照《資格條件及實質性要求響應表》中“投標人物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”的要求進行投標。經庭審質證,被上訴人市財政局認為,上訴人和上勤公司系存在競爭關系的供應商,上訴人自上勤公司處取得的投標文件應當系非法取得,故對該證據的真實性與合法性均不予認可。根據二審法院要求,被上訴人庭后提供了上勤公司的投標文件供本院比對,經比對和審查,二審法院對上訴人新證據的真實性和關聯性予以認可,關于合法性問題,鑒于被上訴人并無證據證實上訴人二審中提供的新證據系《行政訴訟法》第四十三條第三款所指的“以非法手段取得的證據”,故二審法院對上訴人的新證據予以采納。

二審法院還查明,上勤公司部分投標文件中,頁碼為1-2的系《資格條件及實質性要求響應表》,其中“★”要求包括“3.投標人物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員,…”,上勤公司對該要求響應為“是”。頁碼為192-194的分別為保潔部、宿舍管理部的人員名冊,身份證號碼顯示,部分男性人員年齡超過60周歲、部分女性人員年齡超過55周歲,已超過法定退休年齡。

二審法院認為,根據《政府采購法》《政府采購供應商投訴處理辦法》的相關規定,被上訴人市財政局作為政府采購監督管理部門,負責依法受理和處理供應商投訴,具有作出本案被訴投訴處理決定的法定職權。被上訴人市財政局于84日收到上訴人正昌公司的投訴后進行受理,向被投訴人送達了投訴書副本,并通知采購人暫停采購活動,經調查和審查后于914日作出被訴投訴處理決定,符合法定期限,行政程序并無明顯不當。

二審法院認為,本案的主要爭議在于事實部分。事實部分的爭議焦點一是:上訴人正昌公司是否已經在質疑和投訴階段提出了其他供應商未能實質響應招標文件的問題?

被上訴人認為,上訴人在質疑和投訴階段均未提到其他供應商投標文件中的人員名冊中包含退休返聘人員的問題,其系在訴訟階段才提及這一問題,這一項異議不應屬于本案的司法審查范圍。上訴人認為,投訴書寫明“要求對投標書內容完整性、有效性、重復繁瑣性、編排有序進行審查”、“報價合理性是否按投標報價依據與要求編寫明細,如無是否該扣除相應的分值?!边@些措辭已經指向其他供應商使用退休返聘人員不符合招標要求的問題。

二審法院認為,《政府采購法實施條例》第五十五條規定,供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍。本案中,上訴人投訴書中的籠統措辭,并不能指向其訴訟中提出的其他供應商未實質性響應“物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”這一具體問題。鑒于上訴人未在質疑與投訴階段提出上述問題,其在訴訟階段提出,已經超出了其質疑與投訴的事項范圍,不屬于本案被訴投訴處理決定書的處理范圍。

事實部分的爭議焦點二是:對上訴人訴訟中提出的超出質疑和投訴事項范圍的異議應當如何處理?

被上訴人認為,上訴人在訴訟階段首次提出其他供應商包括中標企業上勤公司違反招標文件要求大量使用退休返聘人員的問題,故上訴人的上述異議不屬于本案中市財政局的投訴處理范圍,且涉案項目采購并未要求供應商在投標文件中提供物業管理服務一線操作人員名冊,僅要求供應商作出承諾。上訴人認為,被上訴人應當在處理投訴事項時全面審查供應商提供的投標文件是否符合招標要求,中標公司不符合《資格條件及實質性要求響應表》中“投標人物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”的要求,其投標應被認定為無效,而關于投標的有效性問題,上訴人在質疑與投訴階段已經提出,故被上訴人應當一并予以處理。

二審法院認為,上訴人在被訴投訴處理決定作出后提出的其他供應商使用退休返聘人員故其投標文件不符合招標要求的問題,由于超出了質疑與投訴階段提出的事項范圍,故不屬于被上訴人處理本案投訴事項的范圍。根據《政府采購供應商投訴處理辦法》的相關規定,供應商提出質疑與投訴應在法定期限內進行,本案中上訴人不可能就上述問題再次提出質疑與投訴。但是,財政部門作為負責政府采購監督管理的部門,對政府采購活動中發現的可能涉嫌違法違規的行為,仍可以依職權進行監督檢查。對此,在本案審理過程中,經二審法院建議,被上訴人市財政局已啟動了對涉案項目政府采購活動的監督檢查程序。

事實部分的爭議焦點三是:上訴人二審中提供的新證據是否應當被作為非法證據在本案訴訟中予以排除?

被上訴人認為,政府采購中的投標文件是保密的,上訴人和上勤公司是競爭關系,上訴人獲取上勤公司投標文件的手段可能是非法的,故上訴人提供的新證據作為非法證據,不應被法院采納。上訴人認為,上訴人的法定代表人曾經是上勤公司員工,其系在招投標活動結束且原審判決之后才從上勤公司處獲得投標文件,其并未以非法手段取得證據。

對此,二審法院認為,上訴人在二審中提供的新證據是否構成非法證據,被上訴人并無提供證據予以證實;且上訴人提供的新證據,即使構成非法證據,是否屬于行政訴訟中應當排除的非法證據,被上訴人也未提供相應證據予以證實。本案中,在被上訴人并無證據可以證實上訴人提供的新證據系《行政訴訟法》第四十三條第三款所指的“以非法手段取得的證據”的情況下,二審法院對上訴人在二審中提供的新證據經比對和審查后,予以采納,作為認定事實的根據。

綜上,被上訴人經過必要的調查取證及書面審查后作出被訴投訴處理決定,認定事實清楚。被上訴人根據《政府采購供應商投訴處理辦法》第十七條第(二)項作出被訴投訴處理決定,法律適用正確。上訴人的上訴請求和理由,缺乏法律依據,不予支持。上訴人二審中提出的其他供應商投標文件中人員名冊不符合招標要求的問題,雖未在質疑和投訴階段提出,不屬于本案被訴投訴處理決定的處理范圍,但被上訴人已經就此問題啟動監督檢查程序,對此上訴人仍可以依法行使監督權。原審判決駁回上訴人的訴訟請求正確,應予維持。據此,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,二審法院判決駁回上訴,維持原判。

 

【評析】

本案判決,對于維護公正的政府采購活動秩序,保障采購活動各方參與人的合法權益,督促行政機關履行監管職責,有著積極的意義?,F評析如下:

一、政府采購活動中供應商質疑與投訴應具備明確性和具體性

《政府采購法實施條例》第五十五條規定,供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。因此,供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的,應當首先依法向采購人、采購代理機構提出質疑,質疑書應當明確闡述招標文件、招標過程或中標結果中使自己合法權益受到損害的實質性內容,提供相關事實、依據和證據及其來源或線索,以便于有關單位調查、答復和處理。對質疑答復不滿意的,可以提起投訴。概而言之,供應商提出質疑與投訴需滿足明確性和具體性的要求,并附必要的證明材料,且投訴事項不得超出已質疑事項的范圍。本案中,上訴人在訴訟階段提出了其他供應商使用退休返聘人員未能實質響應招標文件的具體問題,并且在二審中提供了必要的證明材料。但是,縱觀上訴人在質疑和投訴階段提出的質疑函和投訴書,其并未明確提到上述具體問題。上訴人在投訴書中提出“要求對投標書內容完整性、有效性、重復繁瑣性、編排有序進行審查”“報價合理性是否按投標報價依據與要求編寫明細,如無是否該扣除相應的分值?!?這些籠統的措辭,并不能指向其他供應商未能對招標文件“物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”作出響應這一具體的投訴內容,且在質疑與投訴階段,上訴人也未提交必要證明材料。因此,上訴人在訴訟中提出的其他供應商未實質響應招標文件的具體問題,不屬于本案被訴投訴處理決定書的處理范圍。

二、對質疑和投訴階段結束后提出的屬實投訴宜及時啟動監督檢查程序

本案中,上訴人在二審中提供的新證據顯示,上勤公司對“投標人物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”這一要求響應為“是”。而投標文件所附保潔部、宿舍管理部的人員名冊中身份證號碼顯示,部分男性人員年齡超過60周歲、部分女性人員年齡超過55周歲,已經超出了法定的退休年齡。那么,涉案項目招投標活動中的供應商是否必須在投標文件中提供物業管理服務一線操作人員的名冊,如果供應商人員名冊反映的年齡與其承諾“物業管理服務一線操作人員不得使用退休返聘人員”這一要求不一致的,是否意味著供應商未對招標文件實質性要求作出響應,是否意味著該供應商的投標無效?

二審法院認為,對于本案上訴人二審提供新證據反映的中標供應商投標文件中人員名冊不符合招標要求可能導致無效投標的問題,雖不屬于被訴投訴處理決定的審查范圍,但為了確保政府采購活動規范進行,維護公開透明、公平競爭的政府采購秩序,財政局仍可以發揮監督檢查的職能,啟動監督檢查程序?!墩少彿ā返谖迨艞l規定,政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。監督檢查的主要內容是:(一)有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況;(二)采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況;(三)政府采購人員的職業素質和專業技能。在政府采購活動中,供應商提出質疑與投訴均具有法定的期限,對于供應商在質疑與投訴階段結束后提出的超出質疑與投訴事項范圍的問題,如其提供證據證明上述問題確有可能成立且可能導致相關單位涉嫌違法違規的,為了糾正違法的或者不當的政府采購行為,確保政府采購活動的公平和公正性,財政部門可以以此為線索,及時啟動政府采購監督檢查程序,對相關問題深入開展調查。本案中,經二審法院建議,市財政局已于2018730日向外經貿大學、市府采購中心分別發出政采〔2018〕第1號、第2號財政檢查通知書,依職權對涉案項目政府采購活動啟動監督檢查程序。

三、非法證據排除規則的適用需合理平衡各方權益

以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據,這是《行政訴訟法》所確立的非法證據排除規則。但是,非法證據排除規則具有一定的適用范圍,限制非法證據排除規則的適用,可以讓更多的證據能夠成為定案證據,更加有利于查明案件事實,實現實質正義。在行政訴訟中,“以非法手段取得的證據”是指:“(一)嚴重違反法定程序收集的證據材料;(二)以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料;(三)以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料?!币虼?,在行政訴訟中應當予以排除的非法證據并非包括所有的非法證據。為了解決行政相對人取證難的問題,平衡收集證據與證據收集過程中的權利保障,通過利益衡量的判斷,如輕微違反法定程序收集的證據、以違反法律強制性規定的手段獲取但不侵害他人合法權益的證據等,雖構成非法證據,但不一定在行政訴訟中被一概予以排除。本案中,被上訴人市財政局認為,上訴人與中標公司系存在競爭關系的供應商,上訴人可能以非法手段取得中標公司的部分投標文件作為新證據,故對新證據不予認可。二審法院認為,為了限制公權力、保障私權利,對于政府采購活動中取證能力較弱的供應商,對其提供的證據是否系非法證據的審查判斷,應當適當從寬,保障其本來較弱的調查取證權利的實現,以鼓勵供應商依法維權,并對公權力進行監督。本案中,上訴人的法定代表人曾為上勤公司的員工,其自稱在招標活動結束后,獲得上勤公司部分投標文件作為新證據,被上訴人在訴訟中并無證據證實上訴人系通過非法手段獲取上述新證據。因此,二審法院對該證據的真實性與關聯性予以審查后,又平衡考慮了上訴人的取證能力與中標公司的相應權益,最終采納了該項新證據作為認定本案部分事實的根據。

 

案例索引

2018)滬03行終字第409

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