周某某訴上海市職業能力考試院、上海市城鄉建設和管理委員會行政服務中心考試違紀違規行為處理決定案——兜底條款在違規行為處理中的具體適用

【案情】

上訴人(原審原告)周某某。

被上訴人(原審被告)上海市職業能力考試院。

被上訴人(原審被告)上海市城鄉建設和管理委員會行政服務中心

周某某于2017513日參加2017年一級注冊建筑師資格考試的“建筑方案設計(作圖題)”科目考試,其在考試結束鈴聲打響后收卷前離座取手機拍攝試卷,后被監考人員發現并當場制止,監考人員在監督周某某刪除照片后,告知其有陳述申辯的權利并作出現場處理情況說明。2017516日,周某某遞交個人陳述說明材料,承認錯誤。2017527日,上海市職業能力考試院(以下簡稱“市職業能力考試院”)與上海市城鄉建設和管理委員會行政服務中心(以下簡稱“市建管委服務中心”)將上海市2017年度全國一、二級注冊建筑師資格考試違紀違規行為處理意見進行公告,并于201761日約談周某某。2017619日,市職業能力考試院、市建管委服務中心作出編號S0120170008《上海市2017年度全國一、二級注冊建筑師資格考試違紀違規行為處理決定書》(以下簡稱“被訴處理決定”),對周某某在考試中違紀違規行為作出“當次該科目考試成績無效”的處理決定。周某某不服,訴至原審法院,請求撤銷被訴處理決定。

 

【審判】

原審認為:市職業能力考試院與市建管委服務中心是組織實施2017年度全國一、二級注冊建筑師資格考試考務工作的職能部門,具有組織、實施、監督該次考試工作有序進行的職責。本案中,周某某在考試結束尚未收卷的情況下離座取手機拍攝試卷,應屬于在考試過程中存在違反考場紀律的行為,為保障本次考試公平公正,市職業能力考試院與市建管委服務中心對周某某的考試違紀違規行為作出“當次該科目考試成績無效”的決定。被訴處理決定認定事實清楚,適用法律正確,程序合法,并無不當。綜上所述,周某某的訴訟請求缺乏事實和法律依據,不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,于201797日判決如下:駁回周某某的訴訟請求,案件受理費50元由周某某負擔。原審判決后,周某某不服,上訴于上海市第三中級人民法院。

上訴人周某某上訴稱:其在考試結束鈴聲打響后監考已收走了大部分試卷材料的情況下進行拍攝,并且已經刪除了所拍的照片??荚囈呀浗Y束,就不應當認定上訴人在考試過程中存在違紀行為。兩被上訴人作出被訴處理決定認定事實和適用法律錯誤。原審就考試過程的認定存有錯誤。請求撤銷原判,依法改判支持上訴人原審訴訟請求。

被上訴人市職業能力考試院辯稱:考試過程應為考生參加考試所經歷的所有程序和階段。如按上訴人所理解的考試過程僅指答題階段,則考場秩序、試卷安全保密都無法得到保障。對于上訴人的行為,兩被上訴人原先擬根據中華人民共和國人力資源和社會保障部令第31號《專業技術人員資格考試違紀違規行為處理規定》(以下簡稱“31號令”)第七條第(五)項規定作出處理,并于2017527日進行公告。在進一步復核過程中,認為上訴人的情形可酌情從輕處理,不能完全適用31號令第七條第(五)項規定,其行為還違反了31號令第六條第(一)項、第(四)項、第(七)項規定的部分內容,綜合上述情況,經研究決定依照31號令第六條第(十)項規定作出了被訴處理決定。被訴處理決定認定事實清楚,適用法律正確,程序合法。請求駁回上訴,維持原判。

被上訴人市建管委服務中心辯稱:其與市職業能力考試院系負責2017年注冊建筑師資格考試的考試機構,具有作出被訴處理決定的職權。同意市職業能力考試院的意見,請求駁回上訴,維持原判。

二審經審理查明,原審判決認定的事實清楚,二審法院依法予以確認。

另查明,2017527日,市職業能力考試院與市建管委服務中心作出的《上海市2017年度全國一、二級注冊建筑師資格考試違紀違規行為處理意見公告》中,對周某某在2017513日建筑方案設計科目考試中“使用規定以外的電子用品”的違紀違規行為,依據31號令第七條第(五)項規定,處理意見為“當次全部科目考試成績無效,并記入專業技術人員資格考試誠信檔案庫,記錄期限為五年”。201761日,考試機構約談周某某,告知擬作出的處理決定內容,即根據31號令第六條第(十)項規定,決定給予“當次該科目考試無效”處理。同日,周某某向考試機構提交了個人補充材料陳述申辯意見。2017619日,市職業能力考試院、市建管委服務中心作出被訴處理決定,主要內容為:周某某在本市2017年度全國一、二級注冊建筑師資格考試建筑方案設計科目考試過程中,存在其他一般違紀行為違紀違規情形,根據31號令第六條第(十)項的規定,經考試主管部門研究決定,給予“當次該科目考試成績無效”處理,并告知復議訴訟權利。

二審法院認為:根據31號令第三條、第五條等相關規定,各級考試主管部門、考試機構或者有關部門按照考試管理權限依據本規定對應試人員、考試工作人員的違紀違規行為進行認定與處理。被上訴人市職業能力考試院、市建管委服務中心作為承擔本案專業技術人員資格考試工作職能的機構,具有作出被訴處理決定的職權。本案兩被上訴人在上訴人提交陳述說明材料后,對其違紀違規行為處理意見進行公告,在進行復核后約談上訴人,告知其擬作出的處理決定及相關事實、理由和依據,上訴人提交了補充材料陳述申辯意見,后兩被上訴人作出被訴處理決定并向上訴人送達。該作出被訴處理決定的行政程序符合31號令第十七條等相關規定,依法保障了上訴人的陳述申辯權。上訴人對此亦無異議,本院予以確認。

本案中,上訴人周某某系在考試結束鈴聲打響后、收齊試卷前離座取手機返回拍攝試卷,后被監考人員發現并當場制止,在監考人員監督下上訴人刪除了照片。各方當事人對該主要事實無異議。上訴人的主要異議在于,其認為行為發生在考試結束鈴聲打響后,考試已經結束,故不在“考試過程中”,不應適用31號令的相關處理規定。就本案爭議焦點即被訴處理決定的法律適用問題,本院判評如下:

(一)上訴人的行為是否屬于31號令所規定的“考試過程中”的行為

從考試工作的實際情況來看,應試人員從進入考場參加考試到全體人員考試結束離開考場的全程,可分為準備、答題和收尾三個階段。準備階段是指應試人員在正式答題前進行準備活動的過程,包括在規定的時間內憑真實有效證件入場、按規定座位入座、填寫身份信息、閱看或收聽考場規則等。答題階段是指應試人員在規定的時間里對試題進行作答的過程,一般以發出鈴聲等信號作為答題開始和結束的標志。收尾階段是指應試人員結束答題后,按考場要求將試卷交給考試工作人員并經允許后離開考場的過程??荚嚱Y束鈴聲打響,答題應當停止,但并不意味著考試全程結束,后續尚有收齊試卷、答題卡、答題紙、草稿紙,所有人員按要求離開考場等工作。本案上訴人的行為即發生在答題結束后的收尾階段。

31號令的立法目的來看,其第一條規定首先明確,系為加強專業技術人員資格考試工作管理,保證考試的公平、公正,規范對違紀違規行為的認定與處理,維護應試人員和考試工作人員合法權益。應試人員在考試全程的任何階段發生違紀違規行為,都會對考試的工作管理、公平公正性產生影響。如僅將“考試過程中”解釋為以發出考試信號為標志的答題過程,則考試開始信號發出前、結束信號發出后的各種行為均得不到約束,考試的公平公正性無法得到全面保障,導致公共利益受損。這顯然不符合31號令的立法本意。因此,31號令應適用于專業技術人員資格考試全程各階段違紀違規行為的認定和處理。

31號令第六條對應試人員在考試過程中違紀違規行為的具體處理規定來看,第六條第(一)項規定的“攜帶通訊工具、規定以外的電子用品或者與考試內容相關的資料進入座位”行為涉及考試準備階段;第六條第(六)項規定的“在考試開始信號發出前答題,或者在考試結束信號發出后繼續答題”行為,分別涉及準備階段和收尾階段;第六條第(七)項規定的“將試卷、答題卡、答題紙帶出考場”行為,則涉及收尾階段。故31號令關于“考試過程中”的具體規定中,也包括了從進入考場到答題前的準備階段和答題結束到交卷離開考場的收尾階段。

因此,上訴人的行為屬于31號令所規定的“考試過程中”的行為,其認為在考試結束鈴聲打響后的行為不適用31號令的訴訟意見,依法不能成立,本院不予支持。

(二)應否適用31號令第六條第(十)項兜底條款對上訴人作出被訴處理決定

31號令第六條第(十)項規定,應試人員在考試過程中有下列違紀違規行為之一的,給予其當次該科目考試成績無效的處理:其他應當給予當次該科目考試成績無效處理的違紀違規行為。該條款屬于兜底條款。兜底條款是為應對無法窮盡的個案情形和不斷演變的社會變遷,彌補列舉式立法的不周延性,保持對社會情勢變更的應對能力而采用的概況性規定。兜底條款的適用,應與同條之內確定性的規定具有相同或相似的價值,與同條已明確列舉的行為性質、影響程度具有一致性,符合立法目的,而不得任意適用。就本案而言,上訴人的行為發生在考試過程中,具體包括以下幾個情節:(1)在收卷清點完畢前,擅自離座取手機;(2)使用手機拍攝試卷內容;(3)被監考人員當場制止,在其監督下刪除拍攝的照片。對上訴人的行為,應做如下分析:

其一,關于上訴人行為性質的認定。根據兩被上訴人向原審法院提交的《專業技術人員資格考試考場規則》、《專業技術人員資格考試考務工作規程(試行)》等規則要求,專業技術人員資格考試中嚴禁將各種電子、通信、計算、存儲或其它設備帶至座位,已帶入考場的要按監考人員的要求切斷電源并放在指定位置;考試結束鈴響,經監考人員清點允許后,方可離開考場,不得將試卷(試題本)、答題紙、答題卡和草稿紙帶出考場;尚未公布的試題及答案屬于國家秘密,已考完但尚未評閱的試卷為機密級事項。在上訴人的準考證中亦印制了考生須知和注意事項。上訴人的行為已違反了考試考場紀律規定,屬于違紀違規行為。

其二,關于上訴人違紀違規行為危害程度的認定。31號令按照應試人員在考試過程中違紀違規行為的嚴重程度,依次在第六條、第七條、第八條分別規定了違紀違規、嚴重違紀違規、特別嚴重違紀違規行為的處理。其中,第七條系對嚴重違紀違規行為“給予其當次全部科目考試成績無效的處理,并將其違紀違規行為記入專業技術人員資格考試誠信檔案庫,記錄期限為五年”的處理規定,該條第(五)項列舉了“使用禁止帶入考場的通訊工具、規定以外的電子用品”的情形。本案上訴人使用手機拍攝試卷的行為,雖與第七條第(五)項規定的情形有類似之處,但上訴人并未在考試所不允許的范圍內尋求試題答案或者為他人提供答案,其行為本身并未影響應試人員知識能力水平的真實性,且在被當場發現后自行消除了危害后果。而綜觀第七條的全部規定及所列舉的行為類型,系對應試人員在考試過程中抄襲、互相傳遞試卷等材料、持偽造證件參加考試、本人離開考場后在考試結束前傳播考試試題及答案等考試作弊行為作出的處理規定。該第七條第(五)項的規定亦明確在“通訊工具”上,可見,該條款應主要針對使用電子工具的通訊傳播功能、影響應試人員知識能力水平真實性反映的作弊行為。故兩被上訴人經過復核后,認為上訴人的行為,不屬于31號令第七條所規定的嚴重違紀違規行為,應屬一般違紀違規行為。兩被上訴人不再適用第七條第(五)項的規定,并無不當。

其三,上訴人行為的性質、危害程度是否與31號令第六條規定的違紀違規行為相當。根據31號令第六條規定,應試人員有該條規定的違紀違規行為之一的,“給予其當次該科目考試成績無效的處理”。在31號令對應試人員考試過程中違紀違規行為作出處理的各項規定中,第六條的處理決定最輕。關于第六條的適用情形,在該條第(十)項作出兜底規定前,明確列舉了九項違紀違規行為??梢钥闯?,第六條系針對尚未構成嚴重違紀違規、但對考試工作管理秩序造成危害的一般違紀違規行為的處理規定。該條的價值在于保障整個考試工作的正常有序進行,及時避免發生考試作弊及試卷內容外泄行為,保護考場內所有試卷的安全,確保答題時間、考試閱評等工作的公平公正性。本案中,上訴人的行為雖不能與該九項列舉事項完全對應,但是,其行為同時與第六條第(一)項規定的“攜帶通訊工具、規定以外的電子用品或者與考試內容相關的資料進入座位,經提醒仍不改正的”、第(四)項規定的“未在規定座位參加考試,或者未經考試工作人員允許擅自離開座位或者考場,經提醒仍不改正的”和第(七)項規定的“將試卷、答題卡、答題紙帶出考場的”上述三項行為的部分情形相關。上訴人在考試過程中使用手機拍攝試卷內容的行為,會導致將試卷帶出考場的后果。綜合上訴人的違紀違規情節,兩被上訴人適用31號令第六條第(十)項兜底條款,對上訴人作出被訴處理決定,與上訴人違紀違規行為的事實、性質、情節以及危害程度相適合,并無不當,本院予以支持。

綜上,上訴人的上訴請求和理由,缺乏相應的事實根據和法律依據,本院不予支持。原審判決駁回上訴人的訴訟請求正確,應予維持。據此,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,判決如下:

駁回上訴,維持原判。

二審案件受理費人民幣50元,由上訴人周某某負擔。

 

【評析】

案的爭議焦點就在于31號令第六條第(十)項兜底條款的法律適用問題。該條規定,應試人員在考試過程中有下列違紀違規行為之一的,給予其當次該科目考試成績無效的處理:其他應當給予當次該科目考試成績無效處理的違紀違規行為。本案周某某的行為具體包括以下幾個情節:1、在考試結束鈴響后收卷清點完畢前,擅自離座取手機;2、使用手機拍攝試卷內容;3、被監考人員當場制止,在其監督下刪除拍攝的照片。

一、對規定“考試過程中”的理解適用:發出答題結束信號并非考試全程結束

被訴處理決定適用了31號令關于應試人員在考試過程中的違紀違規行為處理規定,對于規定中“考試過程中”的理解適用,本案運用了通常解釋、目的解釋和邏輯體系解釋的方法。從通常解釋來看,考試結束鈴聲打響,答題應當停止,但并不意味著考試全程結束,后續尚有收齊試卷、答題卡、答題紙、草稿紙,所有人員按要求離開考場等工作。從目的解釋來看,根據立法目的的規定,如僅將“考試過程中”解釋為以發出考試信號為標志的答題過程,則考試的公平公正性無法得到全面保障,顯然不符合規定制定的本意。從邏輯體系解釋來看,規定中所列舉的考試過程中的違紀違規情形,涉及了考試的準備階段、答題階段和收尾階段。因此,本案周某某的行為屬于規定的“考試過程中”的行為。

二、對“使用規定以外的電子用品”的理解適用:對具體條款的文義理解應與整條規定的邏輯體系相符

按照應試人員在考試過程中違紀違規行為的嚴重程度,31號令依次在第六條、第七條、第八條分別規定了一般違紀違規、嚴重違紀違規、特別嚴重違紀違規行為的處理。其中,第七條系對嚴重違紀違規行為“給予其當次全部科目考試成績無效的處理,并將其違紀違規行為記入專業技術人員資格考試誠信檔案庫,記錄期限為五年”的處理規定,該條第(五)項列舉了“使用禁止帶入考場的通訊工具、規定以外的電子用品”的情形。從字面理解,使用手機拍攝試卷的行為,與該規定的情形有類似之處。但綜觀第七條的全部規定及所列舉的行為類型,系對應試人員在考試過程中抄襲、互相傳遞試卷等材料、持偽造證件參加考試、本人離開考場后在考試結束前傳播考試試題及答案等影響考試真實性的作弊行為作出的處理規定。再理解第七條第(五)項,應主要針對使用電子工具的通訊傳播功能、影響應試人員知識能力水平真實性反映的作弊行為。本案周某某使用了手機的拍攝功能,但并未在考試所不允許的范圍內尋求試題答案或者傳播試題答案,未影響應試人員知識能力水平的真實性,故對其行為不應適用31號令第七條第(五)項。

三、對第六條第(十)項兜底條款的理解適用:行為的性質、程度應與整條的立法價值、確定性規定相當

31號令第六條的規定中,并未列舉與本案完全對應的情形。單從第六條第(十)項兜底規定中解讀,適用“給予其當次該科目考試成績無效”處理后果的要件為:1、行為的性質為“違紀違規行為”;2、行為的程度為“應當給予當次該科目考試成績無效處理的”;3、行為特征沒有具體或概括性的描述,屬于“其他”行為。由于兜底條款缺乏明確性的特征描述,故應根據該條規定的規范目的、同條之內確定的列舉情形進行理解適用,而不得恣意適用。

1、關于違紀違規行為性質的認定。依照《專業技術人員資格考試考場規則》、《專業技術人員資格考試考務工作規程(試行)》等規則要求,專業技術人員資格考試中嚴禁將各種電子、通信、計算、存儲或其它設備帶至座位,已帶入考場的要按監考人員的要求切斷電源并放在指定位置;考試結束鈴響,經監考人員清點允許后,方可離開考場,不得將試卷(試題本)、答題紙、答題卡和草稿紙帶出考場;尚未公布的試題及答案屬于國家秘密,已考完但尚未評閱的試卷為機密級事項。上述內容在上訴人的準考證中以及考場中均進行了公示。本案上訴人在考試尚未結束時未經允許離開座位又返回座位、擅自將手機帶至座位、拍攝復制獲取屬于國家秘密的試卷并欲帶出考場,其行為顯已違反了考試考場紀律規定,屬于違紀違規行為。

2、關于第六條規定的立法目的價值。從31號令對應試人員考試過程中違紀違規行為作出處理的規定體系看,第六條的處理決定最輕。關于第六條的適用情形,在該條第(十)項作出兜底規定前,明確列舉了九項違紀違規行為,包括:(一)攜帶通訊工具、規定以外的電子用品或者與考試內容相關的資料進入座位,經提醒仍不改正的;(二)經提醒仍不按規定書寫、填涂本人身份和考試信息的;(三)在試卷、答題紙、答題卡規定以外位置標注本人信息或者其他特殊標記的;(四)未在規定座位參加考試,或者未經考試工作人員允許擅自離開座位或者考場,經提醒仍不改正的;(五)未用規定的紙、筆作答,或者試卷前后作答筆跡不一致的;(六)在考試開始信號發出前答題,或者在考試結束信號發出后繼續答題的;(七)將試卷、答題卡、答題紙帶出考場的;(八)故意損壞試卷、答題紙、答題卡、電子化系統設施的;(九)未按規定使用考試系統,經提醒仍不改正的??梢?,第六條系針對尚未構成嚴重違紀違規、但對考試工作管理秩序造成危害的一般違紀違規行為的處理規定。該條的價值在于保障整個考試工作的正常有序進行,及時避免發生考試作弊及試卷內容外泄行為,保護考場內所有試卷的安全,確保答題時間、考試閱評等工作的公平公正性。

3、關于行為程度的相當性判定。本案中,周某某的行為雖不能與第六條九項列舉事項完全對應。但是,其行為同時與第六條第(一)項規定的“攜帶通訊工具、規定以外的電子用品或者與考試內容相關的資料進入座位,經提醒仍不改正的”、第(四)項規定的“未在規定座位參加考試,或者未經考試工作人員允許擅自離開座位或者考場,經提醒仍不改正的”和第(七)項規定的“將試卷、答題卡、答題紙帶出考場的”上述三項行為的部分情形相關。上訴人的行為雖輕于31號令第七條規定的嚴重違紀違規行為,且在被發現后消除了危害后果。但是,上訴人擅離座位將手機帶入座位的行為影響了正常的考場秩序,對考場內的試卷安全造成了威脅。其使用手機拍攝試卷內容的行為,已經構成違法復制存儲國家秘密,亦會導致將機密級的試卷帶出考場的后果。綜合上訴人的違紀違規情節,適用31號令第六條第(十)項的兜底條款并無不當。

 

案例索引

2017)滬03行終788

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