彭某某訴上海市社會保險事業管理中心勞動和社會保障案——“行政過程”中行政行為的效力認定及確認程序輕微違法的法律適用

【案情】

上訴人(原審原告)彭某某。

被上訴人(原審被告)上海市社會保險事業管理中心。

上訴人彭某某因勞動和社會保障一案,不服上海市黃浦區人民法院(2017)滬0101行初561號行政判決,向本院提起上訴。

原審查明:上海市社會保險事業管理中心(以下簡稱市社保中心)收到彭某某提交的填寫于2017817日的《社會保險業務申報表(申報1)》、湖北省人力資源和社會保障廳于201469日頒發給彭某某的《職業資格證書一級/高級技師》、上海馬尚文化傳播有限公司(以下簡稱馬尚文化公司)2014610日頒發給彭某某的《聘書》、馬尚文化公司2017821日蓋章的《情況說明》以及其他申請材料?!渡鐣kU業務申報表(申報1)》載明,申報內容系養老人員調整,項目“高級專加”,馬尚文化公司蓋章。職業資格證書載明,職業(工種)及等級為高級人力資源管理師一級。聘書載明,聘用彭某某為馬尚文化公司高級人力資源管理師一職,聘期自2014610日至20161231日?!肚闆r說明》說明馬尚(上海)投資管理有限公司(以下簡稱馬尚投資公司)與馬尚文化公司歸屬同一集團公司控股。市社保中心于201795日向彭某某出具了《受理情況回執》后,查閱了彭某某在本市的勞動經歷和社會保險經歷,彭某某的勞動經歷信息顯示,20143月至11月,彭某某系馬尚投資公司全日制用工。彭某某在職個人賬戶信息顯示,彭某某20143月以一般人員屬性統籌內轉入馬尚投資公司,至201412月以一般人員屬性統籌內轉出馬尚投資公司。市社保中心據此認定,2014610日,馬尚文化公司頒發給彭某某聘書時,彭某某的勞動關系在馬尚投資公司,馬尚文化公司不是彭某某的用人單位。而滬勞保養發(200644號文《上海市勞動和社會保障局、上海市人事局、中共上海市委宣傳部、上海市財政局關于對本市企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象“專加”養老金的通知》(以下簡稱“44號文”)規定:企業退休的高級技師,退休前需獲得勞動保障部門頒發的高級技師資格證書,并在相應的高級技師崗位上由用人單位聘用。市社保中心認為彭某某獲得高級技師資格證書后,聘書單位與用人單位不一致,遂于2017920日作出BB04170920S021《辦理情況回執》(以下簡稱被訴回執),告知彭某某其申請的業務不符合辦理條件,故不能辦理。彭某某不服,向原審法院提起訴訟,請求撤銷被訴回執。

 

【審判】

原審認為:市社保中心具有經辦本市社會保險事務的行政職權。本案審理的是市社保中心根據彭某某2017817日填報的《社會保險業務申報表(申報1)》申請,于同年920日作出的認定彭某某不符合條件不能辦理的行政行為是否合法。雙方爭議的焦點在于對44號文中“企業退休的高級技師,退休前需獲得勞動保障部門頒發的高級技師資格證書,并在相應的高級技師崗位上由用人單位聘用”這一條文中“用人單位”一詞的理解。原審認為,市社保中心主張“用人單位”應當根據是否存在勞動關系來認定符合法律的相關規定,即用人單位是指與勞動者建立勞動關系的組織。本案中,20146月彭某某的勞動關系建立在馬尚投資公司,而非馬尚文化公司,故彭某某的聘書單位確實不是彭某某當時的用人單位。市社保中心據此作出彭某某申請不符合條件不能辦理的被訴回執合法有據。彭某某雖主張兩家公司具有一定的關聯性,但不能否定馬尚投資公司與馬尚文化公司是兩家獨立單位的客觀事實,故彭某某的訴訟請求缺乏事實根據和法律依據,不能支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定,于2018123日判決如下:駁回彭某某的訴訟請求;案件受理費50元(人民幣,下同),由彭某某負擔。判決后,彭某某不服,向本院提起上訴。

上訴人彭某某上訴稱,上訴人于2017620日向市社保中心申請高級職稱“專加”養老金,經同年711日補充材料后,市社保中心于同月14日出具了《個人賬戶信息調整核定表(養老)》、《個人賬戶金額調整反饋表(養老)》,確認上訴人符合“專加”養老金發放條件。2017720日,市社保中心電話通知上訴人,暫停上訴人原本8月起享受的“專加”養老金。為此,上訴人于同月21日、24日、27日和次月4日、7日、16日分別采用上門或電話方式與市社保中心徐匯分中心聯系,仍被告知暫停執行發放“專加”養老金,而且沒能給出書面通知和正式理由。同年817日,市社保中心徐匯分中心出具了“需要再提供材料”的書面材料,上訴人于821日按照要求提供了材料,后市社保中心于同年920日作出被訴回執,并告知上訴人“沒有在外省市工作經歷、高級資格證書沒有上國家官網、沒有低一級資格證書”。上訴人認為,上訴人在2017817日當天沒有提出申請辦理過任何所謂《社會保險業務申報表(申報1)》業務事項,只是提交了補充材料,但市社保中心將上訴人2017620日申請材料拼湊成所謂817日的申請材料進行受理。市社保中心理應執行上訴人的“專加”養老金核定表,被訴回執于法無據,原審認定事實不清,法律適用不當。請求撤銷原審判決,改判支持其原審訴訟請求。

被上訴人市社保中心辯稱,市社保中心于2017718日發現同月14日對上訴人的“專加”養老金核定結果有錯誤,遂將原核定“專加”養老金的行為予以系統內撤銷,并于同月20日告知上訴人及其單位相關撤銷情況,上訴人情緒激動不愿返還相關核定表。之后,上訴人多次來訪咨詢,要求解釋不予發放“專加”養老金的原因,市社保中心工作人員向其說明因市局明確暫停辦理外省市高級專家要求在本市享受“專加”養老金待遇的業務,故撤銷了對上訴人的核定結果。同年817日,經上訴人來訪咨詢,市社保中心工作人員手寫告知其補充材料后再受理。次日,上訴人單位再次提出申請,為上訴人申領“專加”養老金,經上訴人于821日補充材料后,市社保中心于同年95日予以受理。經審核,馬尚文化公司2014610日聘用上訴人為高級人力資源管理師時,上訴人的勞動關系在馬尚投資公司,該情況不符合44號文的規定,且上訴人獲得的《職業資格證書一級/高級技師》無法在“國家職業資格工作網”的“01全國聯網國家職業資格證書查詢系統”中查詢到。故市社保中心作出被訴回執并無不當,請求駁回上訴,維持原判。

經審理查明,原審判決認定的事實清楚,二審法院依法予以確認。

二審法院另查明:2017620日,彭某某填寫了《社會保險業務申報表(申報1)》,申報表內容為“辦理內容養老人員調整,項目高級專加,調整后內容高級人力資源管理師”,提交材料除《職業資格證書一級/高級技師》、《聘書》外,還有馬尚文化公司2017620日《企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象“專加”養老金審批表》。同日,市社保中心出具了《受理情況回執》,主要內容為“辦事項目養老保險個人賬戶關鍵信息調整,辦事單位名稱馬尚文化公司,辦事個人姓名彭某某。您在本次申請時提供了以下材料并承諾其內容真實有效:1、《社會保險業務申報表(特殊業務專用)》(申報1);2、證書及聘書復印件;3、企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象‘專加’養老金審批表。本中心現受理您申請的本項業務,收取以上材料,并將在30日內對本項業務進行審核,作出具體辦理結果。按照您選擇的反饋方式,本中心將于30日后以郵寄方式向您告知辦理結果?!迸砟衬吃谠摗妒芾砬闆r回執》上簽名。201774日,市社保中心出具《補正材料通知書》,彭某某又提交了湖北省職業技能鑒定指導中心2017710日出具的職業資格證書為真實有效的《證明》。2017714日,市社保中心作出《個人賬戶信息調整核定表(養老)》、《個人賬戶金額調整反饋表(養老)》,核定彭某某“專加”養老金(調整前金額3,839.5元,調整后金額4,439.5元),自20171月起補發。

2017718日,市社保中心將其同月14日對彭某某作出的“專加”養老金核定行為予以系統內撤銷。因已核定的“專加”養老金被停發,彭某某至市社保中心交涉。2017817日,市社保中心工作人員向彭某某出具書面材料,內容為“1、再提供評高級人力資源管理師評審材料;2、現單位原從事崗位及獲證以后重新聘用上崗的材料;3、提供學歷證書或初級職稱的證書。補充材料后再受理。注:因湖北省高級專家享受津貼資料審核需要,請須再次提供上述資料上報有關部門?!蓖?,彭某某再次填寫了《社會保險業務申報表(申報1)》,申報表內容仍為“辦理內容養老人員調整,項目高級專加,調整后內容高級人力資源管理師”。2017821日,市社保中心收到彭某某提供的材料有:馬尚文化公司2017821日《情況說明》,內容為“有關彭某某同志工作隸屬關系及職稱聘評后工作崗位及工資調整情況說明如下:1、馬尚投資公司和馬尚文化公司歸屬同一集團公司控股,控股公司因旗下各公司管理費用分攤等,早期將彭某某同志納入馬尚投資公司支付工資、繳納社保費用。后因集團公司業務調整、轉制、歸并等,從201411月起將原馬尚投資公司人員的工資支付、社保繳納全部歸入馬尚文化公司,彭某某同志也在其中。所以就有201411月及12月兩家公司轉接繳納社保的情況。早期彭某某同志的工資、社保等雖然由馬尚投資公司支付繳納,但實際工作一直隸屬于馬尚文化公司。2、彭某某同志在20146月被我馬尚文化公司聘為高級人力資源管理師,工作崗位由原公司人事部經理一職調為公司人事部副總監?;竟べY不變。應貴中心書面要求我公司提供彭某某同志上述工作期間的情況說明,特此證明”;交通銀行國外業務部19899月聘任彭某某為助理會計師職務的《交通銀行聘書》、上海市儀表電訊工業局專業技術職務初級評審委員會1989111日確認彭某某具備助理經濟師任職資格的證書、上海電視大學19838月頒發給彭某某的畢業證書、考試報名材料。201795日,市社保中心出具《受理情況回執》,主要內容為“辦事項目養老保險個人賬戶關鍵信息調整,辦事單位名稱馬尚文化公司,辦事個人姓名彭某某。您在本次申請時提供了以下材料并承諾其內容真實有效:1、《社會保險業務申報表(特殊業務專用)》(申報1);2、證書及聘書復印件;3、企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象‘專加’養老金審批表;4、湖北省職業技能鑒定指導中心出具的證明;5、單位從事人力資源崗位的情況說明;6、學歷證書和下一級職業資格證書復印件;7、報評高級人力資源管理師的其他相關材料。本中心現受理您申請的本項業務,收取以上材料,并將在30日內對本項業務進行審核,作出具體辦理結果。按照您選擇的反饋方式,本中心將于30日后以郵寄方式向您告知辦理結果?!迸砟衬惩赵谠摗妒芾砬闆r回執》上簽名。2017920日,市社保中心作出被訴回執,彭某某同日簽收并在被訴回執上寫上意見:依據市人事局2006/44號關于“專加”評選標準符合市政府有關規定,且徐匯區社保中心在2017/714日出具符合國家標準規定,可以享受“專加”核定政策,現在單方面沒有理由說明取消享受“專加”政策,為此堅決不接受上述《情況回執》決定。

以上事實,由雙方當事人提供的在案證據及庭審筆錄予以佐證,二審法院予以認定。

二審法院認為:被上訴人市社保中心依法具有統一經辦本市基本養老保險業務,負責社會保險待遇支付的法定職責。從市社保中心對被上訴人彭某某所作行政行為過程來看,市社保中心于2017714日核定了彭某某2017620日的“專加”養老金申請,但于2017718日將之前的核定結果予以系統內撤銷,彭某某因“專加”養老金被停發后與市社保中心交涉進而引發行政爭議。就本案爭議焦點,本院作如下判評:

一、關于彭某某是否符合申領“專加”養老金的辦理條件。44號文第一條規定了本市企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象“專加”養老金的范圍對象,根據該條第3項的規定,辦理條件必須同時符合3個要素,即企業退休的高級技師,退休前需獲得勞動保障部門頒發的高級技師資格證書,并在相應的高級技師崗位上由用人單位聘用。本案中,從彭某某2017620日及8172次提供的材料來看,2014610日馬尚文化公司聘用彭某某為該公司高級人力資源管理師,此時,彭某某的勞動關系在馬尚投資公司。對此事實,除彭某某的勞動經歷信息、社保繳費在職個人賬戶信息能夠證明外,馬尚文化公司2017821日《情況說明》亦能印證,即“從201411月起將原馬尚投資公司人員的工資支付、社保繳納全部歸入馬尚文化公司,彭某某同志也在其中?!鼻遗砟衬倡@得的《職業資格證書一級/高級技師》無法在“國家職業資格工作網”中查詢到。因此,市社保中心審核認為彭某某的情況不符合44號文規定,作出被訴回執事實清楚、法律適用正確,并無不當。原審判決就此問題的事實認定和裁判理由本院予以確認,不再贅述。

二、關于被訴回執的辦理程序。彭某某先后于2017620日、817日分別填寫了《社會保險業務申報表(申報1)》,并分別在市社保中心2017620日、95日出具的《受理情況回執》上簽名。從上述2份申報表內容來看,均為“辦理內容養老人員調整,項目高級專加,調整后內容高級人力資源管理師”;從上述2份《受理情況回執》內容來看,均為“辦事項目養老保險個人賬戶關鍵信息調整,辦事單位名稱馬尚文化公司,辦事個人姓名彭某某”,該2份《受理情況回執》形式一致,均載明了所收取的相關申請材料,告知了“本中心現受理您申請的本項業務,收取以上材料,并將在30日內對本項業務進行審核,作出具體辦理結果?!北景钢?,雖然彭某某稱其未被告知“2017714日的‘專加’養老金核定結果予以系統內撤銷”,但彭某某因為知道2017714日核定的“專加”養老金被停發而要求解決,故而市社保中心2017817日出具書面材料寫明“……補充材料后再受理。注:因湖北省高級專家享受津貼資料審核需要,請須再次提供上述資料上報有關部門?!痹诖饲疤嵯?,彭某某亦應市社保中心要求,于2017821日提交了補充材料,市社保中心遂于201795日出具《受理情況回執》明確記載將上述補充材料和之前的材料合并收取予以受理。綜合上述證據,能夠證明彭某某于2017817日再次補充申請“專加”養老金業務,市社保中心于201795日再次受理并重新進行審核的事實過程。彭某某認為沒有2017817日“申請”和201795日“受理”的訴訟意見,本院不予采納。

需要指出,市社保中心停發2017714日核定給彭某某的“專加”養老金,即市社保中心稱于2017718日將之前核定結果予以系統內撤銷,是引起彭某某交涉并于2017817日再次補充申請的起因。該系統內撤銷原核定結果的行為,從作出被訴回執中的整個過程來看具有關聯性和整體性,系市社保中心作出被訴回執行政行為中的一個階段,但因形式上缺乏一個告知彭某某及辦事單位的正式方式,行政程序上有欠妥當,存在不足,屬于程序輕微違法的情形。

綜上所述,市社保中心要求彭某某補充材料再次受理其“專加”養老金申請,實際上是就彭某某是否符合“專加”養老金辦理條件進行的又一次行政復核。市社保中心認為彭某某申請“專加”養老金的業務不符合辦理條件,于2017920日作出被訴回執決定不能辦理,否定了其2017714日的原核定結果,具有覆蓋之前核定行政行為的效力。該行政行為程序上的不足,對彭某某的權利不產生實際影響,但從監督行政主體依法行使行政職權角度出發,本院確認被訴行政行為程序輕微違法,而保留其行政行為效力不予以撤銷,故原審判決駁回彭某某的訴訟請求有所不當,應予糾正。據此,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(二)項、第八十九條第一款第(二)項和《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十六條第(三)項之規定,判決如下:

撤銷上海市黃浦區人民法院(2017)滬0101行初561號行政判決;

確認上海市社會保險事業管理中心于2017920日作出BB04170920S021《辦理情況回執》行政行為違法;

 

【評析】

一、作出被訴回執行政行為的程序和效力認定

本案爭議焦點為市社保中心所作被訴回執是否合法,對此進行判斷不僅涉及作出被訴回執行政行為的程序問題并且涉及效力認定。從查明的事實來看,在上訴人已經取得專加養老金核定的情況下,又被停發,再引起爭執后重新申請并作出被訴回執,將被訴回執作為一個完全獨立的行政行為看待,還是因與市社保中心之前所作的核定行為相關聯,基于本案事實認定從整體上屬于一個“行政過程”,是如何審理和判決的基礎。

一審判決基于認定被訴回執為一個完全獨立的行政行為。如此,一審未審查彭某某2017620日申請,市社保中心于同年714日作出核定行政行為。僅僅針對彭某某2017817日再次補充申請,市社保中心于2017920日作出被訴回執進行審查。顯然,一審法院將本案涉及對彭某某的“專加”養老金是否符合辦理條件的認定分成完全獨立的兩個行政行為進行審查。對于這樣獨立的審查,初看下來,該案判決對于被訴回執的合法性審查并無不當。但與之前的核定行為相比較,問題顯而易見:對于同樣的申請事項,市社保中心作出了兩個截然不同的行政行為,而兩個行政行為基于完全的獨立性,效力并存;而且對于前一個已核定的“專加養老金”予以停發,建立在什么樣的行政行為基礎之上,對于上訴人即行政相對人而言,沒有一個明確的說法。因此,行政爭議的產生是必然的,也無從解決。二審法院在審查中發現了上述矛盾。同時認為,市社保中心在2017714日作出核定行政行為后,并沒有實際發放相應的核定款項,即市社保中心實際上停發了其于2017714日核定的“專加”養老金。這一事實行為是引發彭某某再次補充申請,市社保中心作出被訴回執的起因。核定行為以及后續的行為,顯然不能截然分開,這就需要引入“行政過程”這一說法,即行政機關為了實現一定的行政目的,依據法律,實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。

本案中市社保中心在審核彭某某是否符合辦理“專加”養老金過程中所作的系列行為是一個整體的動態過程,即行政具有過程性特點,后一個行為是前一個行為的延續,前一個行為又具有被后一個行為覆蓋的特點;各行為既具有獨立性,又具有關聯性,從而最終實現一定的行政目的。結合本案實情,彭某某在市社保中心作出核定行政行為后,因被停發而再次根據市社保中心的要求補充材料申請“專加”養老金,市社保中心再次受理后作出被訴回執行政行為,實際上是就彭某某是否符合“專加”養老金辦理條件進行的又一次行政復核,屬于整個行政過程。故市社保中心認為彭某某申請“專加”養老金的業務不符合辦理條件,于2017920日作出被訴回執行政行為,告知不予辦理,即否定了其2017714日所作的核定行政行為,具有覆蓋之前核定行政行為的效力。

二、本案判決確認違法的法律適用

(一)被訴回執是否合法

1、市社保中心作出被訴回執的職權依據是否合法

根據《中華人民共和國社會保險法》第八條規定,社會保險經辦機構提供社會保險服務,負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作。對此,市社保中心依法具有統一經辦本市基本養老保險業務,負責社會保險待遇支付的法定職責。

2、市社保中心作出被訴回執的事實認定及法律適用是否合法

滬勞保養發(200644號文《上海市勞動和社會保障局、上海市人事局、中共上海市委宣傳部、上海市財政局關于對本市企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象“專加”養老金的通知》(以下簡稱44號文)第一條規定了本市企業具有高級職稱的退休科技人員等特殊對象“專加”養老金的范圍對象,根據該條第3項的規定,辦理條件必須同時符合3個要素,即企業退休的高級技師,退休前需獲得勞動保障部門頒發的高級技師資格證書,并在相應的高級技師崗位上由用人單位聘用。本案中,從彭某某2017620日及817日兩次提供的材料來看,2014610日馬尚文化公司聘用彭某某為該公司高級人力資源管理師,此時,彭某某的勞動關系在馬尚投資公司。對此事實,除彭某某的勞動經歷信息、社保繳費在職個人賬戶信息能夠證明外,馬尚文化公司2017821日《情況說明》亦能印證,即“從201411月起將原馬尚投資公司人員的工資支付、社保繳納全部歸入馬尚文化公司,彭某某同志也在其中?!鼻遗砟衬倡@得的《職業資格證書一級/高級技師》無法在“國家職業資格工作網”中查詢到。因此,市社保中心審核認為彭某某的情況不符合44號文規定,作出被訴回執事實清楚、法律適用正確,并無不當。

3、市社保中心作出被訴回執程序是否合法

根據前述判定,本案中市社保中心所作的被訴回執具有覆蓋之前核定行為的效力。但需要指出的是,市社保中心二審中確認其于2017718日通過內部系統中所操作的“撤銷變更”撤銷了其2017714日作出的核定行政行為,對于市社保中心的“系統內撤銷”行為又該如何認定呢?

對此,我們認為,市社保中心的“系統內撤銷”行為缺乏對外的正式形式,顯然不具有外化的法律效力,該撤銷行為從法理上是不成立的。但從作出被訴回執中的整個過程來看,市社保中心實際停發了2017714日其原本核定發放彭某某的相關款項,而之所以停發也是基于該“系統內撤銷”,彭某某也因得知停發而引發了2017817日的再次補充申請。故該“系統內撤銷”行為與市社保中心之前作出的核定行為以及后續的被訴回執行政行為都具有關聯性和整體性,系市社保中心作出被訴回執行政行為中的一個過程。然在形式上缺乏對外生效的正式方式,導致作出被訴回執行政行為程序違法。

(二)本案確認違法判決方式的適用分析

根據上述判定,被訴回執存在程序違法情形,這就涉及本案最終處理適用新行政訴訟法關于判決確認違法的相關規定中的哪一種情形。

第一種判決確認違法情形:新行政訴訟法第七十四條第一款第(一)項規定,行政行為有下列情形之一的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(一)行政行為依法應當撤銷,但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。

第二種判決確認違法情形:新行政訴訟法第七十四條第一款第(二)項規定,行政行為有下列情形之一的,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(二)行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的。

第三種判決確認違法:新行政訴訟法第七十四條第二款第(一)項規定,行政行為有下列情形之一,不需要撤銷或者判決履行的,人民法院判決確認違法:(一)行政行為違法,但不具有可撤銷內容的。

從上述規定來看,涉及行政行為程序違法的法律適用上尚存在不周延的情況,對應本案情況如何判決及適用法律是一個挑戰。綜合案情及上述法律規定認為,如果根據新行政訴訟法第七十四條第一款第(一)項、第二款第(一)項的規定確認市社保中心所作被訴回執行政行為違法顯然并不適當。

從本案判定被訴回執行政行為程序違法來看,系市社保中心的“系統內撤銷”這一過程行為缺乏外化的有效正式方式,這種程序違法的程度,顯然未達到違反正當程序原則的程度,對當事人權利不產生實際影響,即不屬于對當事人重要程序性權利產生實際損害的程序違法。但從監督行政主體依法行使行政職權角度出發,被訴回執行政行為作出仍然程序欠妥,符合《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十六條第(三)項規定“其他程序輕微違法的情形,”本案據此適用新行政訴訟法第七十四條第一款第(二)項規定的規定,確認被訴回執行政行為程序輕微違法,但不撤銷被訴回執行政行為效力。適用該條文的目的之一也符合該條的立法目的,即有效解決行政爭議,防止撤銷重作判決造成的不必要的行政和司法程序空轉。

綜上,本案二審判決撤銷原審判決,依法改判確認被訴回執行政行為違法。

 

案例索引

2018)滬03行終213

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