趙某某、陳某某訴上海市人民政府駁回行政復議申請決定案——濫用訴權的認定規則及其限制路徑

【案情】

原告趙某某、陳某某因不服上海市人民政府(以下簡稱“市政府”)、上海市靜安區人民政府(以下簡稱“靜安區政府”)、上海市住房和城鄉建設委員會(以下簡稱“市住建委”)及上海市規劃和國土資源管理局(以下簡稱“市規土局”)的政府信息公開答復,以及因認為上述行政機關未履行政府信息公開法定職責,向市政府提出226件行政復議申請。市政府受理后,經查上述226件行政復議申請所涉政府信息公開申請,內容主要是要求市政府、靜安區政府、市住建委及市規土局公開上海市靜安區永源浜地塊動拆遷、趙某某、陳某某戶強遷信息以及與上述事項相關的信息公開、行政復議、訴訟、信訪等事項辦理信息。另查明,趙某某、陳某某戶房屋原位于上海市靜安區延安西路37653號,后被納入該區永源浜地塊拆遷范圍。因未與拆遷方達成補償協議,原上海市靜安區房屋土地管理局于2001年依法對該戶房屋作出拆遷裁決。該戶對裁決行為不服先后提起行政復議與行政訴訟,均未獲支持。趙某某、陳某某繼而以本人或家屬名義先后向市政府、靜安區政府、市住建委及市規土局等申請信息公開1000余件,后續提起行政復議600余件、行政訴訟400余件。趙某某、陳某某因不滿房屋拆遷安置補償,非以獲取政府信息為目的,大量、反復提出信息公開申請,并申請行政復議,已經明顯超出了公民依法、理性、誠信、正當行使政府信息公開及行政復議權的合理限度,不具有值得行政復議程序保護的合法權益,屬于濫用政府信息公開及行政復議申請權行為,故其行政復議申請不符合行政復議法定受理條件。20171120日,市政府根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第(二)項的規定,向趙某某、陳某某作出《駁回行政復議申請決定書》。趙某某、陳某某不服,向提起本案訴訟,請求撤銷上述駁回行政復議申請決定。

 

【審判】

原審認為:公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益,有權向人民法院提起行政訴訟,但起訴應當符合法定起訴條件。公民申請獲取政府信息,必須符合法律規定的條件、程序和方式,符合《信息公開條例》的立法宗旨。就本案而言,原告因拆遷糾紛先后向市政府、靜安區政府、市住建委及市規土局申請公開政府信息1000余件,后續提起行政復議600余件、行政訴訟400余件。本案中226件行政復議申請所涉政府信息公開申請的內容,是分別要求市政府、靜安區政府、市住建委及市規土局公開本市靜安區永源浜地塊動拆遷、原告戶強遷信息以及與上述事項相關的信息公開、行政復議、訴訟、信訪等事項辦理信息。原告反復多次、恣意提起瑣碎的、相同或類似的請求,超越了權利行使的正當界限,背離了政府信息公開制度的初衷與立法目的,屬于濫用政府信息公開及行政復議的申請權。原告對駁回其行政復議申請的被訴復議決定不服所提起的行政訴訟,缺乏訴的利益、違背訴權行使的必要性、正當性,不符合法定的起訴條件。據此,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第(四)項、《最高人民法關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第(一)項、第(八)項和第三款之規定,裁定如下:駁回原告趙某某、陳某某的起訴,案件受理費人民幣50元(原告已預繳),退還原告趙某某、陳某某。原審裁定后,趙某某、陳某某不服,上訴于上海市高級人民法院。

 二審法院認為:上訴人趙某某、陳某某因其戶房屋拆遷糾紛反復不間斷地向區級和市級政府部門申請政府信息公開,申請內容重復類似,均涉及上海市靜安區永源浜地塊動拆遷、上訴人戶強遷信息以及與上述事項相關的信息公開、行政復議、訴訟、信訪等事項辦理信息。且無論政府部門如何答復,是否提供其要求獲取的信息,上訴人均會提起行政復議或訴訟,其行為已偏離了政府信息公開制度、行政復議和訴訟制度設立的初衷,其起訴喪失了訴權行使的必要性和正當性。因此,原審裁定駁回上訴人的起訴正確,應予維持。上訴人趙某某、陳某某的上訴缺乏依據,應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,裁定駁回上訴,維持原裁定。

 

【評析】

行政訴權是為我國現行《憲法》和《行政訴訟法》等法律所認可和保障,貫穿于整個訴訟過程并為訴訟雙方當事人所共享,以實現行政法治和保障公民、法人或者其他組織合法權益為依歸的一項公法上的基礎性的程序性救濟權利。伴隨著新行政訴訟法和立案登記制的實施,我國行政訴權的保護邁入了全新的階段。但與此同時,行政訴訟領域里出現了大量的不當行使訴權的現象,對正常的行政訴權保護秩序造成了極大的滋擾,行政資源和司法資源遭受巨大浪費。同時行政訴權行使的依法規范也是行政訴權保護的另一面,因此有必要對不當行使訴權的行為進行依法規范。

本案的爭議焦點在于兩原告提起本案的訴請是否應當被判定為違背訴權行使必要性、正當性的濫用訴權行為,以及如果濫用訴權行為成立應當如何裁判的問題。而要將上述爭議焦點問題予以圓滿回答,需要將其切分為三個層次的問題進行探討:其一,濫用訴權的認定標準問題;其二,濫用訴權的認定程序問題;其三,濫用訴權的規制問題。

一、濫用訴權的認定標準問題

我國關于濫用訴權規范問題的政策和法律規范依據正日益完善。特別是《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》的出臺為我們認定和規范濫用訴權行為提供了依據。但是對于濫用訴權行為的含義,相關規定并沒有給出明確的界定,理論界和實務界也存在諸多爭議。對此,在現階段濫用訴權內涵和外延尚未被充分認知的情況下,撇開具體含義之爭,對于如何判定當事人是否構成濫用訴權行為,需要從以下三個構成要件進行綜合分析:

(一)當事人具有違背誠信原則行使訴權的主觀惡意

誠實信用原則不僅是民法中的“帝王條款”,也是“君臨全法域之基本原則”。當事人違背誠實信用原則,違背訴權行使的宗旨和目的行使訴權,是各國認定濫用訴權共通的衡量因素。它禁止原告提起不以實現自己的權利為目的,而以向行政機關施加壓力、加重行政機關或者人民法院負擔為目的反復提起訴訟等濫用訴權的行為。如果當事人請求法律保護的目的與行政訴訟制度的目的存在實質性的相悖,其就喪失了權利保護的必要性,學界稱之為“惡意之禁止”。

(二)當事人具有實施濫用訴權的外在行為

濫用訴權的外在表現形式多樣,對其進行周延的概括存在一定的難度,本文亦無法羅列完畢,下面僅列舉幾例典型情形進行闡述:

1.一定周期內提起一定數量的訴訟

當事人在一定周期內提起的訴訟數量與被認定為濫用訴權的風險成正比關系。在既往被認定為“濫訴”的案例中,特別是在信息公開案件中,當事人圍繞著原始糾紛,利用行政訴訟近乎零成本的優勢,進行批量訴訟、循環訴訟。在這些數量龐大的行政案件中,當事人的訴訟請求大都并不能得到支持,經法院審理釋明后,應當知道如何依法維護自身權益,在明知其訴請不能得到支持的情況下仍一再提起訴訟,構成濫用訴權。

2.惡意啟動行政訴訟救濟程序

訴權的行使需要在既定的法律軌道內。當事人濫用政府信息公開申請權、行政復議權等程序性權利,進而惡意啟動司法救濟權利并利用訴訟程序發泄對公權力的不滿,任意擠占有限的司法資源,屬于濫用訴權行為。

3.重復起訴

“重復起訴”是濫用訴權的主要表現形式之一。它是指起訴人就同一訴訟標的重復起訴的情況。禁止重復起訴實際上是訴訟拘束,它的基本依據是在同一事項上應當尊重既往司法裁判結果,維護其既定的效力。在司法實踐中,重復起訴的表現形式主要是當事人對同一訴訟標的,通過來回變換形式上的案由、當事人、訴訟請求,換湯不換藥,不依不饒地進行纏訟。

4.無理纏訟行為

該種情形在實踐中主要表現為:當事人基于泄憤、炒作、提升級別管轄、滋擾等非理性的目的反復提起的不符合行政訴訟起訴條件的訴訟,在人民法院對當事人進行相關釋明后,依然拒絕改正的訴訟行為。

(三)當事人的行為導致行政資源和司法資源過度耗費的不良后果

行政訴權是國家提供給當事人的一項救濟權利,必然會使得行政資源和司法資源產生一定的消耗,這屬于公共資源的合理消耗,屬于國家應當負擔的合理義務。正當行使訴權所消耗的成本轉化為社會正義,而濫用訴權則造成行政資源和司法資源的絕對損失,導致國家行政資源和司法資源的投入與所得不對稱的局面大量發生。

本案系判定原告違背訴權行使必要性、正當性的濫用訴權案件,依據上述濫用訴權認定標準,來審視兩原告的行為是否構成濫用訴權行為:

第一,兩原告具有違背誠信原則行使訴權的主觀惡意。兩原告因其戶房屋拆遷糾紛反復不間斷地向區級和市級政府部門申請政府信息公開,申請內容重復類似,均涉及上海市靜安區永源浜地塊動拆遷、上訴人戶強遷信息以及與上述事項相關的信息公開、行政復議、訴訟、信訪等事項辦理信息。原告反復多次、恣意提起瑣碎的、相同或類似的請求,并非以保護自身的正當權利為目的,而是為了向行政機關施加壓力、加重行政機關或者人民法院負擔為目的,已經超越了權利行使的正當邊界,具備了濫用訴權所要求的違背誠信原則行使訴權的主觀惡意要件。

第二,兩原告具有實施濫用訴權的外在行為。兩原告圍繞著原始糾紛,在近三年內濫用政府信息公開申請權、行政復議權等程序性權利,進而反復多次進行重復起訴和無理纏訟,惡意啟動司法救濟權利并利用訴訟程序發泄對公權力的不滿,任意擠占有限的司法資源,屬于濫用訴權的行為。  

第三,兩原告的行為導致了行政資源和司法資源的過度耗費。兩原告在本案中接連提起數量龐大的、瑣碎的、相同或類似的信息公開、復議申請等訴訟請求,違背了權利行使的初衷,相關行政救濟制度被惡意利用,國家設立相關救濟的初衷和目的被稀釋殆盡,公共資源的消耗與所得極端地不成比例。故兩原告的行為依法應當予以規范。

綜上,兩原告的行為符合濫用訴權的構成要件,依法應當被判定為濫用訴權行為。

二、濫用訴權的認定程序規則問題

本文認為審理濫用訴權案件應當堅持“由行政機關先行認定,人民法院審查在后為主,人民法院主動審查認定為輔”的原則。具體說來,即由行政機關對當事人是否構成濫用訴權進行先行認定,并由其對該認定進行相關事實和法律上的舉證,最終由人民法院結合案件事實進行審查認定。只有對少數明顯具有濫用訴權行為表現和傾向的行政案件,人民法院方可主動進行審查認定。理由如下:其一,在立案登記制實施以后,起訴條件審查對濫用訴權和惡意訴訟案件過濾作用有所減弱;其二,由于濫用訴權和惡意訴訟認定問題本身具有一定的復雜性和特殊性,需要人民法院結合案件相關事實進行審慎判斷;其三,根據我國現階段行政法治的發展需要以及我國行政訴訟法的目的和宗旨,不宜由人民法院單獨就該類案件主動進行審查。

本案系上海法院首次對當事人濫用訴權進行限制的案件,基于上述原因,案件對兩原告濫用訴權的認定較為謹慎和謙抑。故本案中,法院基于被告的答辯和舉證材料,并結合案情進行綜合認定兩原告的行為構成濫用訴權,合乎法理和情理。

三、濫用訴權規范路徑的選擇問題

目前,我國對于當事人濫用訴權行為的規范機制在立法層面存在缺失,司法實踐也尚處于初步探索階段。探究符合我國現階段國情的訴權行使規范機制是立法和司法實踐都需要面對和解決的問題,比如可以考慮通過加強法律釋明、建立特定案件強制代理制度、建立司法信用信息庫、健全行政爭議多元化糾紛解決等機制建設,使得行政訴權的行使始終能夠運行在法治化的軌道上。但在現有的法律制度框架下,“踐行立案登記制之本意”無疑是一個務實選擇。

立案登記制的本意和初衷在于從規范和保障人民法院依法立案方面保護當事人的訴權,防止出現人民法院在立案階段過度審查、未審先判以及“不立不裁”的問題。但它并不意味著人民法院可以無限制的降低當事人的起訴門檻,將不符合起訴條件的案件納入到司法程序中。人民法院對于不符合起訴條件的案件,即使已經立案,仍應當裁定駁回起訴。

本案中的兩原告的行為構成濫用訴權,超越了訴權行使的正當邊界,并不具備值得保護的訴的利益,不符合法定的起訴條件。對于此類案件,人民法院應當裁定不予立案或者駁回,依法維護好立案秩序,樹立起司法權威。本案裁判結果無疑對于進一步探索濫用訴權的限制路徑具有重要的指導價值。

 

案例索引

2018)滬行終409

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